Rambler's Top100


История государства и права России (1921–1928 гг.) (Курс лекций). Автор: Тимофеева А.А., редактор: Заворотная Т.Э.

Конституционное право

Некоторые авторы, пишущие сегодня об истории Конституции РФ, от Конституции 1918 г. склонны сразу переходить к Конституции РСФСР 1925 г., а о Конституции СССР 1924 г., как, впрочем и о последующих союзных конституциях, говорить поменьше и как бы попутно. Создается ощущение, что вроде бы Союза ССР и не было, а Россия подается как существовавшее и во времена СССР самостоятельное государство. Не следует заштриховывать страницы истории России, в том числе и истории ее Конституции, но в СССР Россия – одна из союзных республик, что сказалось как на характере ее развития в целом, так и на особенностях российских Конституций того времени. С учетом этого и будем рассматривать страницы последующего конституционного строительства.

30 декабря I съезд Советов СССР утвердил Декларацию и Договор об образовании нового государства – Союза Советских Социалистических Республик.

Решение о разработке первой союзной Конституции принял ЦИК СССР. На заседании 10 января 1923 г. в соответствии с этим решением были разработаны конкретные мероприятия. Президиум ЦИК создал шесть комиссий по подготовке нормативных основ новой Федерации, на базе которых должна была формироваться и Конституция СССР: по выработке Положений в Верховном Суде при ЦИК СССР и объединенного ГПУ при Совнаркоме СССР; по выработке предложений о государственном флаге и гербе СССР; по выработке положений о ЦИК СССР и членах ЦИК СССР; по составлению проекта организации наркоматов и предложений по персональному составу наркоматов для внесения на утверждение апрельской сессии ЦИК СССР.

Создание ряда органов Союза ССР, подготовка и принятие положений о них и формирование текста Конституции СССР шли одновременно. Однако в то время принципиальные вопросы новой Федерации решались в ЦК Компартии: что сконцентрировать на союзном уровне и соответственно изъять у республик с образованием одновременно органов СССР, формировать ли ЦИК СССР как двухпалатный орган (и если да, то каким должно быть в нем представительство от республик) и др. Поэтому была еще и Конституционная комиссия, созданная в конце февраля 1923 г. Пленумом ЦК РКП (б) под руководством И.В. Сталина. После XII съезда партии (17–25 апреля 1923 г.), решения которого (в частности, по национальному вопросу) имели решающее значение для организационных основ новой Федерации, двухпалатной структуры ЦИК, было решено создать новую, расширенную Конституционную комиссию, пополнив ее представителями всех союзных республик: 27 апреля 1923 г. Президиум ЦИК СССР постановил создать расширенную комиссию в составе 25 человек из представителей всех союзных ЦИКов, в которую следовало передать все материалы прежних комиссий. Комиссию возглавил М.И. Калинин.

По архивным данным, расширенная Конституционная комиссия работала с 8 по 16 июня 1923 г. На ее первом заседании дискутировался вопрос о том, именовать ли Декларацию и Договор об образовании СССР Конституцией СССР. Комиссия решила не предрешать вопрос о том, как именовать союзный Основной закон – Договором или Конституцией. Однако на последнем заседании 16 июня 1923 г. было принято постановление комиссии, в котором говорилось, что Декларация и Договор об образовании СССР составляют Основной закон (Конституцию) СССР.

Текст Конституции, подготовленный Комиссией, был обсужден и одобрен на Пленуме ЦК РКП (б) в июне 1923 г. На 2-й сессии 6 июля 1923 г. ЦИК СССР постановил: «Основной закон (Конституцию) Союза Советских Социалистических Республик утвердить и немедленно ввести в действие». Постановлением Президиума ЦИК от 3 августа 1923 г. этот день – 6 июля – был признан «днем праздничным на всей территории Союза ССР». Однако в постановлении ЦИК от 6 июля 1923 г. предусматривалось внести принятый ЦИК текст Конституции на утверждение II съезда Советов в СССР, что тот и сделал 31 января 1924 г. Поэтому она и вошла в историю как Конституции СССР 1924 г.

В общих принципах организации государственной власти первая союзная Конституция во многом дублировала Конституцию РСФСР. Верховным органом власти СССР объявлялся съезд Советов, а в период между его заседаниями эти функции исполнял Центральный Исполнительный Комитет СССР (ст. 8). Порядок выборов делегатов съезда и норма представительства оставались прежними (ст. 9). Компетенция съезда по сравнению с российской Конституцией лишь увеличилась в объеме (ст. 1).

Однако имелись и существенные отличия, важнейшим из которых следует считать разделение законодательной функции между союзными и республиканскими органами государственной власти. Согласно ст. 64, верховными органами власти республик в составе СССР объявлялись республиканские съезды Советов. Взаимоотношения между ними и союзными органами государственной власти устанавливались Конституцией (ст. 65). Хотя прямо на разграничение компетенции в Конституции не указано, в ней отсутствует норма о праве союзного съезда и ЦИК принимать к рассмотрению любой вопрос, как это было предусмотрено Конституцией РСФСР. Следовательно, республиканские органы государственной власти обладали правом решения вопросов, не входящих в компетенцию Союза ССР. Кроме того, в компетенцию съезда СССР и ЦИК входило право отмены нарушающих союзную Конституцию постановлений съездов Советов и ЦИК союзных республик (ст. 1). Правда, в норме речь не идет о законах, но это, скорее, погрешность законодательной техники.

В Конституции СССР 1924 г. имелись и менее существенные отличия от российской структуры законодательных органов государственной власти. В частности, учитывая то, что СССР является федерацией, основанной на национальном принципе организации, Конституция закрепила двухпалатную структуру ЦИК, состоящего из Союзного Совета и Совета Национальностей (ст. 8). Палаты отличаются друг от друга по численности и порядку формирования (ст. 14, 15), но не по объему компетенции. Поскольку численность ЦИК, по сравнению с российским, существенно возросла, он перестал быть органом, рассчитанным на оперативное решение вопросов. В связи с этим предусматривалось образование из его состава еще одного органа – Президиума ЦИК.

Вопрос о разграничении компетенции между тремя законодательными органами государственной власти решен союзной Конституцией более четко, чем российской. К исключительному ведению съезда Советов СССР относится только вопрос утверждения и изменения основных начал Конституции (ст. 2). Все остальные вопросы вправе решать ЦИК. Периодичность созыва съездов также определена Конституцией – один раз в год. Могут созываться и чрезвычайные съезды (само название говорит о неординарности такого события) по инициативе ЦИК, по требованию его палат или двух союзных республик (ст. 11).

Основные направления деятельности ЦИК определены Конституцией достаточно четко. Он «издает кодексы, декреты, постановления и распоряжения, объединяет работу по законодательству и управлению СССР и определяет круг деятельности Президиума ЦИК и СНК РСФСР» (ст. 17). Таким образом, сделанный нами при анализе норм Конституции РСФСР вывод о том, что органы государственной власти не являются законодательными в чистом виде, а соединяют в себе черты и функции законодательных и исполнительных органов, в союзной Конституции получил юридическое закрепление. При этом съезд Советов выполняет эти функции лишь номинально. Большая часть полномочий фактически сосредоточена в руках неизбираемых населением ЦИК и Президиума ЦИК. Полномочия последнего законодательно не закрепляются, а устанавливаются в зависимости от политических решений и фактической обстановки в стране.

Поскольку в связи с образованием СССР правовой статус России изменился, возникла необходимость его конституционного закрепления, что и было сделано в 1925 г. Новая Конституция РСФСР воспроизводила конституцию законодательных органов и порядок их формирования, закрепленные прежними основными законами. Та же двойственная структура: Всероссийский съезд Советов – ВЦИК, их право принимать к рассмотрению любой вопрос, относящийся к компетенции республики, то же неравенство городских и сельских избирателей и т.д. Однако произошли некоторые изменения в объеме компетенции законодательных органов. К исключительным полномочиям съезда, помимо установления и изменения основных конституционных начал, теперь относилось право окончательного утверждения частичных изменений Конституции РСФСР, принятых сессиями ВЦИК, а также окончательного утверждения конституций автономных советских социалистических республик (ст. 16).

Если первое полномочие свидетельствует об усилении демократических начал в деятельности законодательных органов и о зарождении в России элементов двухпалатного парламента, то второе не может получить однозначной положительной оценки. Скорее всего его наличие говорит об обратной недемократической тенденции. Конституционное закрепление права Всероссийского съезда Советов на окончательное утверждение конституций автономных республик можно считать оправданным только в том случае, если рассматривать это полномочие как своеобразную форму конституционного контроля. Но именно в тот период в СССР действовал один из самых демократичных видов конституционного контроля: эта функция была возложена на Верховный суд Союза. По аналогии ее могли бы выполнять и Верховные суды союзных и автономных республик.

В связи с вступлением России в состав СССР уменьшился объем полномочий ВЦИК, поскольку многие ранее принадлежавшие этому органу права перешли к компетенции ВЦИК СССР. Тем не менее к его ведению, согласно ст. 17 Конституции РСФСР 1925 г., относились следующие вопросы: общее руководство хозяйством РСФСР; установление границ АССР, утверждение (предварительное – до решения съезда Советов) их конституций и решение споров между ними; общее административное разделение территории РСФСР и областных объединений; установление плана народного хозяйства республики и отдельных его отраслей; утверждение бюджета РСФСР; установление государственных и местных налогов, заключение внутренних и внешних займов; верховный контроль над государственными доходами и расходами РСФСР; утверждение кодексов; право амнистии; отмена постановлений нижестоящих съездов Советов, нарушающих Конституцию и постановления верховных органов РСФСР.

Как видно из приведенного перечня, к полномочиям законодательного органа, как и прежде, относилась лишь небольшая часть вопросов ведения ВЦИК. Решение большинства из них, как показывает мировой опыт, – это компетенция органов исполнительной власти.

Новая Конституция внесла значительные изменения в структуру и порядок формирования законодательных органов РСФСР. Верховный Совет традиционно именовался «высшим органом государственной власти» (ст. 22). Причем, «советская» идея «высшего органа власти» проведена более последовательно, чем в предшествующих. В частности, это проявилось и в закреплении в основном законе компетенции Верховного Совета. Она определена весьма своеобразно: в ст. 19 перечислены вопросы, относящиеся к ведению РСФСР, в ст. 33 и 45 закреплены полномочия соответственно Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета народных комиссаров (с марта 1946 г. – Совета Министров РСФСР), а в ст. 23 указано, что Верховный Совет осуществляет все права, которыми обладает республика в соответствии с Конституцией, кроме тех, которые входят в компетенцию названных подотчетных ему органов. Таким образом, главенство Верховного Совета над всеми другими органами государственной власти подчеркнуто дважды.

К числу достоинств рассматриваемой Конституции необходимо отнести содержащееся в ст. 24 указание на то, что Верховный Совет является единственным законодательным органом РСФСР. Впервые в Основном законе закреплен ряд процедурных моментов: число голосов, необходимых для принятия закона (ст. 26), порядок оформления законов (ст. 27), порядок и сроки созыва Верховного Совета (ст. 30, 38) и др. На конституционном уровне закреплен институт депутатской неприкосновенности (ст. 36). Но, пожалуй, самым главным достижением Конституции РСФСР 1937 г. можно считать закрепление института всеобщих, равных, прямых выборов Верховного и других Советов при тайном голосовании (ст. 138). Этот институт является неотъемлемой составной частью законодательного органа, и его появление – свидетельство того, что Верховный Совет России наконец становится похожим на него. Тем не менее в его правовом положении все еще присутствуют черты, не совместимые со статусом законодательного органа. Помимо уже упомянутого положения «высшего органа государственной власти», противоречащего принципу разделения властей, следует указать на весьма своеобразную практику законодательной деятельности, сложившуюся после принятия Конституции.

При прежней двухступенчатой структуре законодательных органов государственной власти основная законотворческая работа была прерогативой постоянно действующего ВЦИК. Главным недостатком такого порядка являлось отсутствие гласности и недемократический порядок формирования ВЦИК: отстранение от этой процедуры избирателей. С целью завуалировать столь явно авторитарный характер политического режима, продемонстрировать внешний «демократизм» советской власти и был образован единый и единственный законодательный орган – Верховный Совет, избираемый всем населением страны. Формальные признаки законодательного органа налицо. Роль ВЦИК в новой конструкции государственной власти выполнял Президиум верховного Совета. Он издавал указы, содержащие важнейшие нормативные предписания, в том числе и вносящие изменения в действующее законодательство, которые затем выносились на утверждение (проходившее, как правило, без обсуждения и завершавшееся единогласным одобрением) Верховного Совета, сессии которого созывались этим же Президиумом два раза в год. за Президиумом Верховного Совета Конституция закрепляла и еще одно немаловажное в законодательном процессе полномочие – право толкования законов РСФСР.

При подобной практике фактически законодательным органом государственной власти в стране оказывался не Верховный Совет, а избираемый из его состава в соответствии с жесткими требованиями, установленными Конституцией (ст. 31), Президиум. В дополнение к этому необходимо отметить и практику выборов депутатов Верховного Совета, исключавшую возможность выдвижения нескольких кандидатов на один мандат. Формально Положение о выборах в Верховный Совет СССР предусматривало включение в избирательный бюллетень всех зарегистрированных кандидатов (ст. 66), а также возможность обжалования в административном порядке отказа избирательной комиссии в регистрации кандидата (ст. 64). Однако эти нормы оказались невостребованными.

Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что в России в период с октября 1917 г. по октябрь 1989 г. сложилась не имеющая аналогов в развитых странах система органов государственной власти. С формально-юридической точки зрения съезды Советов (позже – Верховные Советы) РСФСР являлись законодательными органами государственной власти, однако целый ряд элементов их правового положения противоречил статусу законодательного органа в общепринятом смысле, а именно:

- полновластие и верховенство, исключающие возможность реализации принципа разделения властей;

- недемократичный юридически (до 1937 г.) и на практике порядок их формирования;

- присвоение ряда полномочий, которые, с точки зрения логики здравого смысла, должны принадлежать органам исполнительной власти.

Poker razz odds calculator