Rambler's Top100


История государства и права России (1921–1928 гг.) (Курс лекций). Автор: Тимофеева А.А., редактор: Заворотная Т.Э.

§3. Национально-государственное устройство

В период нэпа был продолжен процесс становления федеративного устройства РСФСР. Развитие республики осуществлялось в двух направлениях: как субъекта федерации Союза ССР и как федерации по отношению к автономным республикам и автономным областям, входящим в ее состав.

Образование СССР во многих исследовательских и популярных работах предстает иногда как реализация плана, разработанного задолго до фактического объединения. Долгое время было распространено мнение об особой роли Ленина, позже Сталина, бывшего наркомом по делам национальностей, в определении и претворении в жизнь принципов национально-государственного строительства. Думается, проблема глубже. Большевикам удалось очень быстро, всего за пять лет, восстановить былое территориальное единство потому, что они смогли предложить новую идею: во-первых, они нанесли удар по русской великодержавной, националистической идее, а во-вторых, радикальный интернационализм большевиков позволил им предложить идею федерации равных народов и этим они разоружили национальные движения на окраинах. Даже в названии нового государства не было преемственности: Союз ССР по названию был связан не с Российской империей, а с будущим (имеется в виду после мировой революции) всемирным государством рабочих и крестьян. Большевики выбрали федерацию, так как распад страны вынудил их искать иные формы государственного устройства. Были и другие причины: во-первых, многие национальности России к 1917 г. оказались в состоянии полного отделения друг от друга. Образовавшиеся на окраинах правительства объявили войну советскому правительству в центре. В этих условиях федерация могла остановить процесс распада и обеспечить государственное объединение. Во-вторых, в создавшихся условиях федерация могла явиться фактором, способствующим экономическому объединению территорий. К тому же федеративные системы более гибкие и потому более прочные, чем централизованные.

Существует пять исходных принципов федерализма: 1) запрет на сецессию, то есть на отделение субъекта федерации, что гарантирует государству территориальную целостность; 2) запрет на одностороннее изменение статуса субъекта федерации, так как это задевает интересы остальных; 3) свободное передвижение людей, товаров и т.п. по всей территории федерации, то есть внутренние границы не должны превращаться в государственные; 4) верховенство общефедерального законодательства; 5) единство основ государственного строя. В остальном субъекты федерации могут считаться равными в их политическом развитии. Связав выбор формы государства с решением национального вопроса, большевики отказались от первого принципа – запрета на сецессию.

В своем федеративном строительстве страна прошла несколько этапов.

Начальное становление советского государства (октябрь 1917 – середина 1918 гг.). В этот период существовали только РСФСР и УССР. Образование других республик было задержано оккупацией их территории. Провозгласив Россию федеративной республикой, сама Конституция РСФСР (июль 1918 г.) оставалась, по сути, конституцией унитарной. Об этом сказано в ней самой (ст. 8): «Стремясь создать действительно свободный и добровольный, тем более полный и прочный союз трудящихся классов всех наций России, III Всероссийский съезд Советов ограничивается установлением коренных начал федерации Советских республик России, предоставляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельно решение на своем собственном полномочном Советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях».

Подобная позиция противоречит привычным, устоявшимся взглядам на этот вопрос в государственно-правовой науке, и тем не менее думается, что это именно так. К тому времени федерация только начала складываться. Сначала в рамках прежних административно-территориальных единиц (Терская, Кубано-Черноморская, Таврическая, Туркестанская республики в 1918 г.), которые на самом деле не вполне соответствовали историческому развитию и расселению народов. В самой Конституции члены федерации определены весьма расплывчато (ст. 49) «как автономные областные союзы, образованные в результате особых условий экономического и национального развития». Более того, за исключением права на самоопределение вплоть до отделения, в Конституции не закреплен статус субъектов. Что же касается права на самоопределение, то, вопреки утверждениям зарубежных советологов, оно не было пустым звуком. Кроме отделения в декабре 1917 г. Финляндии, Российская Республика признала отделение от нее Польши, Тувы, Хивинского и Бухарского ханств, Украины, Белоруссии, Литвы, Латвии.

2. Второй период (1918–1920 гг.) – время гражданской войны и иностранной военной интервенции, когда уже возникли такие республики, как Украина, Белоруссия, Эстония, Литва, Латвия, РСФСР. В середине 1920-х гг. оформились Азербайджанская, Армянская, Грузинская республики. В это время на первый план выступили интересы военной защиты страны, поэтому объединение республик приняло форму военного союза. Четко установленных форм федеративных связей между ними еще не было.

3. Начиная с окончания гражданской войны, между РСФСР и другими республиками развиваются договорные отношения по военным и экономическим вопросам, дополненные в феврале 1922 г. дипломатическим союзом между ними.

4. Объединительное движение независимых республик за создание более тесных договорно-федеративных отношений, развернувшееся в 1922 г., закончилось тем, что их военно-хозяйственный и дипломатический союз был дополнен политическим, то есть непосредственным объединением советских республик в единое федеративное союзное государство.

К августу 1922 г. вопрос о государственно-правовых основах объединения республик был поставлен со всей определенностью на повестку дня как неотложное мероприятие. Но этот, 4-й этап, был и самым сложным. Сложность исторической обстановки, неясность путей решения проблемы государственных взаимоотношений независимых республик способствовали появлению различных планов объединения: от объединения в рамках конфедерации до требования просто включить их в состав РСФСР на началах автономии. Приверженцы конфедерации (Мдивани, Раковский, Махарадзе и др.) настаивали на консервации существующих договорных отношений. Такая позиция противоречила стремлению к более тесному федеративному союзу. Другие (Сталин, Мануильский, Каменев, Молотов), односторонне оценивая исторический опыт создания РСФСР, делали неправильный вывод, что наиболее целесообразной формой дальнейшего сближения независимых республик – Украины, Белоруссии, Азербайджана, Грузии – может быть их вступление в состав РСФСР на правах автономных республик. Реализация такого плана означала ликвидацию независимых республик, что осложнило бы национальные отношения. Отдельные работники в Грузии, Башкирии, Татарии требовали распустить уже существовавшие федерации – РСФСР и ЗСФСР – и образовать союз, в который непосредственно входили бы все национальные республики. (Один из руководителей Наркомнаца, М. Султан-Галиев, еще в 1920 г. предлагал построить СССР как Союз равноправных суверенных государств, без деления на союзные и автономные.) Наконец, некоторые советские работники, стоявшие на позициях национально-государственного нигилизма, выступали за слияние союзных республик в РСФСР и создание унитарного государства (ссылаясь на пример слияния ДВР с РСФСР, хотя, как известно, ДВР было искусственное, временное образование с целью избежания столкновения России с Японией).

11 августа была утверждена комиссия ЦК для подготовки проекта предложений об усовершенствовании федеративных отношений между РСФСР и другими республиками.

13 сентября Комиссия выработала, к сожалению, ошибочное решение о включении Белоруссии, Украины, Закавказья в РСФСР в качестве автономных республик. В его основе лежала идея «автономизации», которая предусматривала, как предлагал Мануильский, пересмотр связей между республиками «в направлении ликвидации самостоятельных республик и замены их широкой реальной автономией». Сталин, наркомнац, генсек, разрабатывал на этой основе проект резолюции «О взаимоотношениях РСФСР с независимыми республиками», где независимость, государственность объединявшихся народов низводилась до автономии. Против данного проекта выступили ЦК КП Грузии, Белоруссии, в ЦК КП (б) Украины этот проект не обсуждали вообще.

Ленин подверг резкой критике идею «автономизации». Его план исходил из добровольного волеизъявления народов национальных советских республик о вступлении в «новый союз, новую федерацию – Союз советских республик Европы и Азии», что и произошло 30 декабря 1922 г., когда в Москве открылся I съезд Союза ССР, который утвердил Декларацию и Договор об образовании СССР и избрал ЦИК СССР.

Кроме того, съезд Советов СССР, приняв Декларацию и союзный договор «в основном», поручил ЦИК доработать их на съезде, утвердить окончательный текст с учетом дополнительных мнений республик. Все поручения II съезда Советов были выполнены. Договор и Декларация были тогда же разосланы всем ЦИК союзных республик. Оба документа ЦИК объединил в единый нормативно-правовой акт – Конституцию СССР.

 II съезд Советов СССР утвердил Конституцию, по которой союзные республики сохраняли за собой все атрибуты независимости в делах внутреннего самоуправления. К компетенции федеральных органов власти относили только четыре сферы: внешняя политика, вооруженные силы, пути сообщения и связь. Республики провозглашались суверенными государствами, имевшими свою территорию, свое гражданство, свои государственные органы и правовую систему. Союз ССР, таким образом, «превысил» мерки классического федерализма: ни в одной из западных федераций ее субъекты не имели статуса суверенного государства. Однако в дальнейшем это «новаторство» в СССР не получило развития. Выпестованная Сталиным административно-командная система управления обусловила постепенное превращение одной формы государства в другую: федерации – в унитарное государство. Вместе с тем необходимо подчеркнуть некоторые немаловажные обстоятельства. Первое из них связано с общим фоном, на котором развернулась эта полемика. Достаточно упомянуть хотя бы следующее: переход к нэпу не был подкреплен изменениями в политическом строе; полемика о разделении функций партийного и советского аппарата оказалась безрезультатной; признание желательности дискуссий вызвало запрет на фракционность; началось искоренение инакомыслия в собственной партийной среде; были разгромлены последние легальные организации других политических партий; в августе 1922 г. начался процесс над группой эсеров; тогда же были высланы за границу многие философы, экономисты, литераторы. Все это свидетельствовало о неблагополучии в самой правящей партии. И на фоне этих событий шло обсуждение принципов федерирования и разработки новой конституции. Как влияли эти события на умы партийных лидеров, стало ясно на XII съезде партии (апрель 1923 г.), где обсуждение национального вопроса так накалило страсти, что, по сути, вылилось в очередную склоку.

Со времени принятия Конституции СССР 1924 г. происходили большие изменения в национально-государственном строительстве. Они шли по нескольким направлениям: изменение состава СССР в результате образования новых союзных республик, изменение государственно-правовой формы некоторых республик и автономий, усиление роли центра, союзных органов власти и управления и т.п. В 30-е годы происходило свертывание национально-территориальных округов, ликвидировались национальные сельские и районные Советы. Под прикрытием необходимости борьбы против «националуклонизма» и «буржуазного национализма» начались массовые репрессии против партийных и государственных деятелей в республиках. Вместе с тем, «укрепление» федерации предполагало ликвидацию фактического неравенства народов. Достигалось это, прежде всего, самым простым путем – прямой материальной помощью республикам. В среднеазиатские и закавказские республики перевозились из РСФСР фабрики и заводы со всем оборудованием и частью квалифицированных кадров, направлялась техника, инвентарь, семена. В 1924–1925 гг. доля собственных доходов, например, Таджикистана в его бюджете составляла всего 7,7%, Туркмении – чуть более 10%, Украина покрывала своими доходами менее 40% расходной части своего бюджета. Остальное выколачивалось из РСФСР.
И позднее, в 1928–1930 гг. дотации, например, Таджикистану из союзного бюджета составляли по годам 73, 78,5, 87,8% всех расходных средств. ЦИК и СНК СССР в 1929 г. приняли решение, по которому высокие темпы развития экономики союзных республик обеспечивались главным образом за счет РСФСР: в бюджет РСФСР отчислялось только 64,3% собираемого на ее территории налога (остальная часть его поступала в общесоюзный бюджет) тогда как в бюджеты других республик отчислялись все 100% взимаемого налога; от сумм однократного обложения в бюджет РСФСР отчислялось 54%, БССР – 75%, УССР – 100%, ЗСФСР – 75%.

Демократический механизм регулирования межнациональных отношений в стране, основы которого были заложены в Союзном договоре 1922 г., уже к середине 30-х годов не действовал.

Как и все союзные республики, РСФСР, вступив добровольно в Союз ССР, передала ему часть своих полномочий в сфере международно-правовых отношений, управления народным хозяйством, по другим вопросам, имеющим общесоюзное значение и подлежащим единообразному решению на всей территории СССР.

Во-первых, РСФСР утратила право самостоятельно вступать в международные отношения, заключать политические и иные договоры с другими государствами, объявлять войну или мир, руководить внешней торговлей, устанавливать систему торговых организаций, руководить железными дорогами, почтово-телеграфными делами, вооруженными силами.

Во-вторых, РСФСР взяла на себя обязательство принимать активное участие в создании и развитии единого народного хозяйства, выполнять решения общесоюзных органов по вопросам установления общего плана народного хозяйства Союза ССР, единого государственного бюджета, установления общесоюзных налогов и доходов, единой денежной и кредитной систем.

В-третьих, законотворческая и иная нормотворческая деятельность государственных органов власти и управления РСФСР в сфере землепользования и землеустройства, пользования недрами, лесами, водами, судоустройства и судопроизводства, гражданского и уголовного законодательства, трудовых отношений, народного просвещения и здравоохранения и по некоторым другим вопросам могла осуществляться с учетом действия общесоюзных норм и за пределами предметов ведения Союза ССР. Согласно Конституции СССР, в случае противоречия между нормами общесоюзного и республиканского законодательства применению подлежала общесоюзная норма. В то же время союзные республики могли опротестовывать декреты и постановления СНК СССР, не приостанавливая их исполнения.

Ограничение суверенитета РСФСР повлекло и некоторые изменения в структуре органов управления. Были упразднены наркоматы отраслей, отнесенных к исключительной компетенции Союза ССР: по иностранным делам, военным и морским делам, внешней торговле, путей сообщения, почт и телеграфов. Наркоматы продовольствия, труда, финансов и рабоче-крестьянской инспекции, а также ВСНХ находились в двойном подчинении: были подчинены ВЦИК и СНК РСФСР и одновременно должны были проводить в жизнь решения и установки соответствующих общесоюзных наркоматов. В полном подчинении ВЦИК и СНК РСФСР оставалось шесть Наркоматов.

За пределами полномочий, отнесенных к ведению Союза ССР, РСФСР осуществляла государственную власть самостоятельно. РСФСР, равно как и другие союзные республики, могла выйти из состава СССР и без ее согласия не могла быть изменена территория Российской Федерации. РСФСР имела свою Конституцию, не подлежащую утверждению какими-либо общесоюзными органами. За РСФСР также сохранилось право осуществлять общее руководство всем народным хозяйством РСФСР, утверждение бюджета РСФСР, установление государственных и местных налогов, сборов и неналоговых доходов, а также заключение внешних и внутренних займов, верховный контроль над государственными доходами и расходами.

В области национально-государственного строительства РСФСР, в лице его Всероссийского съезда советов и ВЦИК, наделялась правом устанавливать границы автономных республик, утверждать их конституции, а также разрешать споры между автономными республиками, споры между ними и другими частями РСФСР, отменять постановления съездов советов автономных республик и местных советов в случае нарушения ими Конституции РСФСР или постановлений верховных органов РСФСР.

К ведению РСФСР было также отнесено решение вопросов общего административного разделения территорий РСФСР, утверждение краевых и областных соединений, утверждение кодексов законов РСФСР, объявление амнистии на территории федерации.

Таким образом, с образованием СССР процессы развития государства и права России не утрачивают в полной мере самостоятельности и автономности. Дальнейшая история также характеризуется последовательным совершенствованием, изменением структуры и полномочий государственных органов власти и управления РСФСР, развитием законодательства и иных нормативно-правовых актов РСФСР. Однако во всех этих процессах сказывается влияние, а порой и достаточно сильное, Союза ССР, его органов и законодательства. Соответственно, историю российского государства и права последующих лет нельзя понять в полной мере вне их зависимости от союзного законодательства, деятельности государственных органов власти и управления Союза ССР.

В 1921–1925 гг. в РСФСР продолжался процесс становления новых федеративных образований и совершенствования, изменения существующих.

В 1921 г. декретами ВЦИК были образованы Автономная Дагестанская Социалистическая Советская Республика, Автономная Горская Социалистическая Советская Республика, Автономная область Коми, автономная область Кабардинского народа, Автономная Крымская Советская Социалистическая Республика.

Не менее интенсивно шел процесс появления новых автономий и в 1922 г. В течение года были образованы Автономная Монголо-Бурятская область, Карачаево-Черкесская Автономная область, Автономная область Ойротского народа, Черкесская (Адыгейская) Автономная область, Автономная Якутская Советская Социалистическая Республика, Автономная область Чечни. Декретом ВЦИК от 14 июня 1922 г. территория Башкирии была значительно расширена за счет упразднения Уфимской губернии и передачи ряда волостей Челябинской губернии. Автономная область Кабардинского народа была преобразована в Кабардино-Балкарскую Автономную область. Балкарцы выделялись из состава Горской республики, объединившись в одной автономии с родственными им кабардинцами.

25 июля 1923 г. Карельская трудовая Коммуна была преобразована в Автономную Карельскую Социалистическую Республику, а 12 декабря этого же года Трудовая Коммуна немцев Поволжья – в Автономную Советскую Социалистическую Республику немцев Поволжья. В мае 1923 г. Президиум ВЦИК образовал Бурят-Монгольскую Автономную Советскую Социалистическую Республику.

В мае 1924 г. распались Горская и Туркестанская республики, объединявшие в своем составе разные национальности или народности. Первой прекратила свое существование Горская республика. 7 июля 1924 г. вышел декрет ВЦИК «Об упразднении Автономной Горской Социалистической Советской Республики и расчленении ее по национальному признаку на две автономные области – Северную Осетию и Ингушетию, на автономную область – Сунжевский округ с правами губернского и исполнительного комитета, и выделении города Владикавказа в самостоятельную административную единицу». Сунжевский округ объявлялся автономной административной единицей на правах губернии. Это было сделано в целях скорейшего развития классового самосознания национальностей.

14 октября 1924 г. декретом ВЦИК СССР была реорганизована Туркестанская республика. Узбеки, туркмены, таджики, киргизы, казахи и каракалпаки образовали самостоятельные национальные государства и автономные области: 1) Узбекскую Социалистическую Советскую Республику, 2) Туркменскую Социалистическую Советскую Республику, 3) Автономную Таджикскую Социалистическую Советскую Республику в составе Узбекской Республики, 4) Кара-Киргизскую автономную область в составе РСФСР, 5) Кара-Калпакскую автономную область в составе Киргизской (Казахской) Автономной Советской Социалистической Республики, входящей в состав РСФСР. В основу декрета ВЦИК было положено постановление Чрезвычайной сессии ЦИК Туркестанской республики от 15 сентября 1924 г. «О проведении национально-государственного размежевания» в связи с тем, что «угнетенные народы бывшей царской империи получили полную свободу, обрели в революции право на национальное самоопределение вплоть до отделения».

В 1925 году Чувашская автономная область декретом ВЦИК была преобразована в Чувашскую автономную Советскую Социалистическую республику с включением в ее территорию ряда населенных пунктов из Ульяновской губернии и Татарской АССР.

Таким образом, гарантированное Конституцией РСФСР право наций и народностей на самостоятельное решение вопросов национально-государственного строительства было реализовано национальностями и народами России, образовавшими автономные республики, автономные области. Завершение процесса становления РСФСР как федеративного государства повлекло за собой соответствующие изменения в Конституции РСФСР и системе органов государственного управления.

Poker razz odds calculator